Известный юрист-правозащитник из Эстонии, директор правозащитного центра «Китеж» Мстислав Русаков проанализировал ситуацию, складывающуюся с наличием возможностей правовой защиты у российских соотечественников, проживающих в Эстонии.
Как сообщает сайт проекта «Правозащита в онлайн», своими выводами правозащитник поделился в докладе, представленном им в рамках вебинара «Статус российского соотечественника в контексте норм, регулирующих права национальных меньшинств и международного права». Материал был ранее опубликован в журнале «Балтийский мир» в рубрике «Право и правда».
М.Русаков: О защите прав российских соотечественников в Эстонии
Кто же такие российские соотечественники? Российский закон даёт следующую дефиницию:
«Соотечественниками являются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нём и обладающие признаками общности языка, истории, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии».
Далее следуют уточнения:
«Соотечественниками за рубежом (далее — соотечественники) являются граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами территории Российской Федерации».
Соотечественниками также признаются иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие за пределами территории Российской Федерации и относящиеся, как правило, к народам, исторически проживающим на территории Российской Федерации, а также сделавшие свободный выбор в пользу духовной, культурной и правовой связи с Российской Федерацией лица, чьи родственники по прямой восходящей линии ранее проживали на территории Российской Федерации.
Если убрать лирику о духовной и культурной связи с Россией, то в сухом остатке получаем следующие виды зарубежных соотечественников:
1) граждане России;
2) иностранные граждане и лица без гражданства, относящиеся к народам, основные территории расселения которых находятся на территории Российской Федерации;
3) иностранные граждане и лица без гражданства, которые являются потомками по прямой нисходящей (дети, внуки, правнуки и т.д.) жителей территории Российской Федерации.
То есть предлагается три критерия идентификации:
— гражданство (российское);
— национальность (коренные народы России);
— территория (потомки жителей территории Российской Федерации).
Российский соотечественник должен соответствовать хотя бы одному из этих критериев.
Здесь стоит отметить, что в действующей до 2010 года редакции закона во главу угла ставилось гражданство/подданство. Соотечественниками считали потомков как граждан СССР, так и подданных Российской империи. Начиная с 2010 года этот круг ограничили выходцами с территории Российской Федерации и принадлежностью к коренным народам России.
Политика России в отношении российских соотечественников в сравнении с политикой в отношении своих соотечественников других государств
Понятие «соотечественник» не является чем-то новым, придуманным в России для того, чтобы позлить соседние государства. Другие страны также проявляют заботу о своих соотечественниках. Самый яркий пример — это политика Израиля. Здесь также можно вспомнить и Германию, и Италию, и Венгрию, и Польшу. Характерный пример, когда приехавший в Литву с официальным визитом президент Польши в первую очередь встретился с литовскими поляками и уже потом с лидерами Литовского государства. Нам трудно предположить подобные действия со стороны российских официальных лиц.
Проводит соотечественную политику и Эстония. Во время грузино-абхазского конфликта в 1993 году на историческую родину были эвакуированы проживающие там эстонцы. В эстонскую деревню в Сибири был высажен десант эстонских официальных лиц. Туда же были направлены учителя эстонского языка. Ведущая популярной эстонской передачи прожила там со своей семьёй целый год, в результате чего был снят документальный фильм «Год в Сибири».
Вместе с тем стоит отметить, что между российскими и иными соотечественниками есть очень серьёзное различие. Российским соотечественникам может быть и татарин, и адыгеец, и лицо любой национальности, если его предки жили на территории Российской Федерации. Эстонским же соотечественником может быть только эстонец.
Конституция Эстонии позволяет каждому эстонцу поселиться в Эстонии, то есть вид на жительство им предоставляется автоматически. Ранее эстонцы (не являющиеся потомками граждан Первой Эстонской Республики) могли также автоматически получить эстонское гражданство. Таким образом, выходцы из Эстонии других национальностей подвергались и подвергаются дискриминации по этническому признаку. Отсюда мы можем признать, что российское законодательство в отношении соотечественников, возможно, является одним из самых либеральных в мире.
Также очень странно слышать об агрессивной соотечественной политике России в отношении сопредельных государств и нарушении принципа их суверенитета. Не очень понятно, чем она отличается от соотечественной политики других государств, кроме как излишней деликатностью.
Соотечественники в международном праве
Если мы возьмём на себя труд разыскать какой-нибудь правовой акт ООН или Совета Европы, направленный на защиту соотечественников, то наши усилия не увенчаются успехом. В международном праве такое понятие отсутствует. Исключения возможны только в двусторонних межгосударственных соглашениях, да и то они по большей части направлены на защиту прав своих граждан на территории иностранного государства.
Однако понятие «российский соотечественник» легко коррелируется с понятием «русское национальное меньшинство». В этом случае защиту даёт как международное, так и национальное право. Стоит отметить, что в эстонском праве понятие «соотечественник» также отсутствует. В законодательных актах речь идёт о правах эстонцев и правах национальных меньшинств.
Где понятие «российский соотечественник» используется очень активно, так это в официальной пропаганде. В ежегодном отчёте Охранной полиции никогда не забудут вспомнить об «инспирированной Кремлём деятельности российских соотечественников, направленной на подрыв конституционного строя Эстонии».
Права национальных меньшинств в международном праве
Каталог прав национальных меньшинств содержится в первую очередь в следующих специальных международных актах:
* Рамочная конвенция о защите прав национальных меньшинств.
* Европейская хартия региональных языков или языков национальных меньшинств.
* Протокол № 12 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
* Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации.
Также есть акты общего характера, но в них есть положения о запрете дискриминации национальных меньшинств. Основные из них:
* Конвенция о защите прав человека и основных свобод.
* Международный пакт о гражданских и политических правах.
* Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах.
* Социальная хартия.
Из актов Европейского союза можно назвать «Расовую» директиву, которая была имплементирована в эстонское законодательство в виде Закона о равном обращении. Однако здесь стоит отметить, что Эстония до сих пор не ратифицировала наиболее значимую для национальных меньшинств Европейскую хартию региональных языков или языков национальных меньшинств и Протокол № 12 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Хартия региональных языков или языков национальных меньшинств даёт для национальных меньшинств массу возможностей, в том числе и те возможности, которые у российских соотечественников в Эстонии отсутствуют.
А именно:
— возможность получения среднего образования на родном языке;
— возможность использования русского языка в судебных процессах;
— ведение делопроизводства на русском языке в местных органах власти и госучреждениях, располагающихся на территории региона проживания нацменьшинств;
— заключение соглашений в сфере культуры, образования, информации, профессиональной подготовки и непрерывного образования между государствами, в которых тот же язык используется в идентичной или схожей форме;
— развитие приграничного сотрудничества, в частности между региональными или местными властями, на территории которых тот же язык используется в идентичной или схожей форме.
Два последних пункта как раз непосредственно относятся к контактам соотечественников с Россией. Хартия предполагает их «декриминализацию». Возможно, именно поэтому она до сих пор не ратифицирована Эстонией.
Протокол № 12 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод налагает запрет на дискриминацию национальных меньшинств во всех сферах. Непосредственно в самой конвенции запрещена дискриминация только в реализации прав и свобод, установленных конвенцией, то есть перечень сфер применения очень ограничен.
Рамочная конвенция о защите прав национальных меньшинств
Рассмотрим более подробно основной международный акт, направленный на защиту национальных меньшинств, — Рамочную конвенцию о защите прав национальных меньшинств. Эстония ратифицировала Рамочную конвенцию 21 ноября 1996 года. Однако в соответствии с Законом о ратификации Рамочной конвенции национальными меньшинствами признаются только граждане Эстонии. Это на первый взгляд обоснованное требование с учётом конкретной ситуации в Эстонии является явно дискриминационным: около 17 процентов населения Эстонии не имеют местного гражданства. Это более половины от всего количества национальных меньшинств в стране.
Стоит отметить особо, что речь идёт не о новых эмигрантах — большинство лиц, не имеющих эстонского гражданства, родились на территории Эстонии и (или) живут здесь уже во втором и (или) в третьем поколении. Из отказа признавать большую часть представителей национальных меньшинств национальными меньшинствами следует помимо прочего нарушение части 2 статьи 10 Рамочной конвенции о защите прав национальных меньшинств. В районах традиционного проживания, а также там, где лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, составляют значительное число, в случаях, если эти лица просят об этом и если такие просьбы отвечают реальным потребностям, стороны будут стремиться обеспечить, насколько это возможно, условия, позволяющие использовать язык меньшинства в отношениях между этими лицами и административными властями (часть 2 статьи 10 Рамочной конвенции).
В Законе о языке Эстонии это положение имплементировано следующим образом: «В местных самоуправлениях, где по меньшей мере половина постоянных жителей являются представителями национальных меньшинств, у каждого есть право обратиться в государственное учреждение и учреждение местного самоуправления и получить от них и их чиновников и работников наряду с ответом на эстонском языке также ответ на языке этого национального меньшинства» (часть 1 статьи 9 Закона о языке).
Таким образом, реализовать право на официальное использование русского языка невозможно даже в самом русском городе Эстонии Нарве, где русское население составляет более 90 процентов, так как среди жителей нет 50 процентов русских граждан Эстонии. Среди русских Нарвы много также апатридов и граждан России. Эти изменения произошли с 1 июля 2011 года. До этого в аналогичном положении Закона о языке речь шла не только о гражданах Эстонии, но и обо всех представителях национальных меньшинств независимо от гражданства. То есть в любом городе или волости, где русские составляли 50 процентов населения и больше, они имели право обращения в административные органы на русском языке и право на ответ на русском языке. Следовательно, положение российских соотечественников в этой сфере только ухудшилось. Право обращения на русском языке в государственные и муниципальные органы практически упразднено.
Также со стороны Эстонии игнорируется часть 1 статьи 11 Рамочной конвенции — право на официальное признание отчества. В 2006 году вступило в силу решение Таллинского окружного суда, в котором суд отказался вписывать отчество ребёнка в акт о рождении, мотивировав это тем, что в бланке нет такой графы, а в Законе об именах Эстонии нет права на отчество, а есть только право на имя и фамилию. До сих пор в Эстонии не выдано ни одного документа с отчеством.
Комитет ООН по ликвидации всех форм расовой дискриминации в своих последних рекомендациях (29 августа 2014 года) также обратил внимание на эту проблему и порекомендовал разрешить использование отчества в официальных документах. Это даёт надежду на решение вопроса хотя бы в дальней перспективе. В настоящий момент Фонд поддержки и защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом, рассматривает заявку автора этой статьи на финансирование стратегического судебного дела о внесении отчества в паспорт гражданина Эстонии.
Согласно части 2 статьи 14 Рамочной конвенции в районах традиционного проживания, а также там, где лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, составляют значительное число, стороны, в случае достаточной потребности в этом, стремятся обеспечить, насколько это возможно и в рамках своих образовательных систем, чтобы лица, принадлежащие к этим меньшинствам, имели надлежащие возможности изучать язык своего меньшинства или получать образование на этом языке.
В Эстонии проходит насильственная эстонизация русских школ, которая заключается в том, что в последних трёх классах школы (10–12-й) не менее 60 процентов учебной программы должно проходить на эстонском языке, с 1-го по 9-й класс — до 40 процентов учебной программы. В 2011 году 15 русских гимназий Таллина (около 50 процентов населения являются русскими и русофонами) и Нарвы (свыше 90 процентов населения являются русскими и русофонами) на основании эстонского Закона об основной школе и гимназии подали ходатайства о русском языке обучения. Эти ходатайства были поддержаны местными самоуправлениями. НКО «Русская школа Эстонии» было собрано 35 841 подпись в поддержку сохранения русских школ.
Однако в декабре 2011 года правительство Эстонии всё равно эти ходатайства не удовлетворило. Основным аргументом при этом было то, что на изучение эстонского языка были выделены большие средства, и на основании этого правительство считает, что русские дети готовы к обучению на эстонском языке. Мнение родителей, как и детей, при этом не учитывалось. Очевидно, что правительство Эстонии, состоящее почти исключительно из представителей национального большинства, использует насильственную эстонизацию русских школ для ассимиляции русского национального меньшинства.
Государственные правозащитные институты
В 2009 году вступил в силу Закон о равном обращении Эстонии. Этим законом была введена новая должность — уполномоченный по гендерному равноправию и равному обращению. Несмотря на громкое название, деятельность уполномоченного по гендерному равноправию и равному обращению можно признать как неэффективную. До недавнего времени в штате бюро уполномоченной было всего два человека, включая её саму (причём только женщины и только эстонки). В результате этого принятые ею в производство дела рассматривались по 15 месяцев, что превышает срок давности по дискриминации (один год). Благодаря проведённому автором при помощи Фонда поддержки и защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом, стратегическому делу удалось расширить штат уполномоченной до семи человек, что, однако, не повлияло на их этнический и гендерный состав — там по-прежнему одни эстонки.
Другая проблема — это отсутствие у уполномоченной по гендерному равноправию и равному обращению авторитета. В качестве примера можно привести случай, когда русский не был принят на работу в МИД Эстонии. От него потребовали знание эстонского языка на категорию С2, притом что максимальная категория, на которую можно сдать экзамен, — это С1. Уполномоченная признала в этом деле дискриминацию по национальному признаку. МИД же просто не согласился с её мнением.
Третья проблема заключается в том, что уполномоченная по гендерному равноправию и равному обращению совмещает в себе функции защитника от дискриминации по нескольким признакам сразу (пол, национальность, инвалидность, сексуальная ориентация, религия). Мы видим её активность в борьбе за гендерное равноправие. Так, она признала дискриминацию женщин в том, что в одном из таллинских книжных магазинов книги расположены отдельно по половому и возрастному признаку, имелись отдельные стеллажи для отцов — детей, мам — дочерей, дедушек — бабушек. И что самое страшное — книги по кулинарии рекомендовались пожилым дамам.
Но при этом мы наблюдаем её пассивность в защите прав национальных меньшинств. Возможно, это происходит из-за того, что она женщина и представитель национального большинства. Ей понятны проблемы женщин, но не понятны проблемы национальных меньшинств. Этническая дискриминация была признана ею только в двух случаях — в 2009 и 2010 годах, восемь раз — в 2011 году, два раза — в 2012 году и три раза — в 2013-м. Это совсем не тот темп, который можно было бы ожидать в Эстонии, где представителей национальных меньшинств около 400 тысяч. Особенно с учётом того, что сам факт установления уполномоченной дискриминации не влечёт за собой правовых последствий. Очевидно, что для эффективной защиты национальных меньшинств нужен отдельный омбудсмен.
Другим чиновником, который следит в том числе и за соблюдением прав национальных меньшинств, является канцлер права. Одна из его ролей — функция примирителя в дискриминационных спорах между частными лицами, в том числе и при дискриминации по этническому признаку. Однако, исходя из Закона о канцлере права, у ответчика есть право отказаться от примирительной процедуры, и пока ещё не было ни одного случая, чтобы ответчик согласился в ней участвовать. Таким образом, примирительная процедура по дискриминационным спорам в Эстонии ни разу не была применена.
В защите от дискриминации по этническому признаку со стороны публично-правовых лиц у канцлера права есть полномочия омбудсмена. Но и здесь количество принятых в производство канцлером права заявлений об этнической дискриминации со стороны государственных или муниципальных органов не соответствует масштабам реально существующей этнической дискриминации в Эстонии. Практика показывает, что канцлер юстиции предпочитает переадресовывать обращения в другие государственные органы.
Выводы
В итоге мы можем прийти к следующим выводам:
* Поддержка своих соотечественников свойственна многим государствам, и Россия в этом плане не является уникальным явлением.
* В международном праве и национальном праве Эстонии понятие «соотечественник» отсутствует.
* Российский соотечественник в международном праве представлен как русское (татарское, мордовское и т. д.) национальное меньшинство.
* Международное право предлагает определённый инструментарий для защиты прав национальных меньшинств. Однако Эстония не ратифицировала ряд важных международных правозащитных актов, а ратифицированные исполняются некорректно или не исполняются вовсе.
Созданные в Эстонии государственные правозащитные институты защищают права национальных меньшинств крайне неэффективно.