Ситуация с соблюдением прав и свобод человека в независимой Украине всегда была далека от международных стандартов. Это касается практически всего комплекса прав человека. После смены власти на Украине в феврале 2014 года ситуация в этой сфере не только не улучшилась, но, напротив, серьезно ухудшилась. Вот уже четыре года в результате военного конфликта на востоке Украины в массовом порядке нарушается одно из основополагающих прав человека – право на жизнь. Кроме того, действующей властью нарушаются гарантированные Конституцией Украины политические права и свободы – свобода слова и печати, свобода собраний, свобода мировоззрения и вероисповедания. Грубо и систематически попирается право русского и русскоязычного населения Украины на свободное развитие и использование родного языка.
Подобная ситуация должна была бы вызвать самую острую реакцию со стороны как различных украинских правозащитных институтов и организаций, так и со стороны международного сообщества. По факту, однако, приходится констатировать, что за последние несколько лет подобной реакции фактически не наблюдалось, либо она была крайне далека от такой, которая могла бы оказать хоть какое-то практическое воздействие на нынешнюю украинскую власть. В значительной степени это объясняется тем, что существующая в настоящее время на Украине система правозащитных институтов и организаций в течение двух последних десятилетий была нацелена на весьма избирательное толкование самого понятия «права и свободы человека». Соответственно были выработаны столь же избирательные подходы в плане необходимости защиты прав тех или иных групп и категорий украинских граждан. В результате, на сегодняшний день миллионы русских и русскоязычных жителей Украины оказались фактически в положении граждан второго сорта, чьи права полностью игнорируются как украинским государством, так и большей частью украинского правозащитного сообщества.
Анализ законодательной базы и нормативно-правовых актов, на основе которых функционируют государственные институты и общественные организации, работающие в сфере защиты прав человека
В настоящее время на Украине существует достаточно разветвленная система государственных институтов, чья деятельность в той или иной мере затрагивает сферу прав человека. Нормативно-правовая база, на основе которой функционируют эти институты, включает в себя Конституцию Украины, Законы Украины, а также нормативно-правовые акты, изданные отдельными государственными учреждениями и ведомствами.
Как и в большинстве европейских государств, на Украине институциональное и организационное обеспечение прав и свобод человека осуществляется высшими органами государственной власти (глава государства, парламент, правительство), центральными и местными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и специальными органами (омбудсмен, суды, органы внутренних дел, прокуратура и др.). Так, Конституцией Украины в сфере соблюдения прав и свобод предусмотрена система организационно-правовых гарантий, среди которых особенно значительная роль отведена Президенту Украины, Верховной Раде Украины, органам исполнительной власти и местного самоуправления, судам, прокуратуре и уполномоченному Верховной Рады Украины по правам человека.
Наряду с национальными гарантиями, Конституция Украины предусматривает возможность использования и международно-правовых гарантий. В соответствии со ст.55 Конституции Украины каждый имеет право после использования всех национальных средств правовой защиты обратиться за защитой своих прав и свобод в соответствующие международные судебные учреждения или к соответствующим органам международных организаций, членом или участницей которых является Украина.
Согласно Конституции Украины, функция защиты конституционных прав и свобод возложена, в первую очередь, на судебную власть. Организационные основы и основные задачи судебной власти определены в Законе Украины «О судоустройстве и статусе судей». В соответствии со статьей 2 этого закона, «суд, осуществляя правосудие на принципах верховенства права, обеспечивает каждому право на справедливый суд и уважение к другим правам и свободам, гарантированным Конституцией и законами Украины, а также международными договорами, согласие на обязательность которых предоставлено Верховной Радой Украины».
Важную роль в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина украинское законодательство отводит Конституционному Суду Украины, который осуществляет судебный конституционный контроль и защиту основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства права и прямого действия Конституции на всей территории Украины. Осуществляя конституционный контроль, Конституционный Суд оказывает значительное влияние на деятельность органов государственной власти в сфере соблюдения и защиты прав человека и гражданина, прежде всего в сфере нормотворчества (законодательства), принимая решение о несоответствии тех или других правовых актов или их отдельных положений Конституции, давая толкование конституционных норм при рассмотрении конкретных дел и осуществляя официальное толкование Конституции и законов Украины, которое становится обязательным для всех субъектов права. Деятельность Конституционного Суда регулируется Законом Украины «О Конституционном Суде Украины».
В соответствии со статьей 101 Конституции Украины парламентский контроль за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина осуществляет уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека (омбудсмен). Включение специального института уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека в украинскую конституцию 1996 года явилось новацией в государственно-правовой системе защиты прав и свобод человека на Украине. В Конституции Украины также закрепляется право каждого обращаться за защитой своих прав к уполномоченному (ст.55). Статус, функции и компетенция уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека закреплены в конституционном Законе Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека».
Конституция Украины и принятый на ее основе Закон Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека» предусмотрели создание в Украине сильной модели омбудсмена, которая характеризуется:
– высоким конституционным статусом уполномоченного по правам человека;
– независимостью от любого органа государственной власти или органа местного самоуправления;
– широкой юрисдикцией уполномоченного, которая распространяется как на органы государственной власти, так и на органы местного самоуправления;
– гибкостью и доступностью процедуры обращения к Уполномоченному;
– свободой его действий относительно открытия производства по тому или другому делу;
– политическим нейтралитетом.
Таким образом, в соответствии с украинским законодательством, институт уполномоченного по правам человека является независимым конституционным контрольным субсидиарным органом внесудебной защиты, который способствует возобновлению прав человека, нарушенных органами государственной власти или органами местного самоуправления.
Кроме функции непосредственного рассмотрения обращений о нарушении прав человека, которые поступают к уполномоченному, модель этого института на Украине предусматривает также проведение мониторингов соблюдения прав и свобод человека органами государственной власти, органами местного самоуправления, объединениями граждан, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от формы собственности и их должностными и служебными лицами, которые своими действиями (бездеятельностью) нарушали права и свободы человека и гражданина. Результаты таких мониторингов, комплексная оценка состояния соблюдения и защиты прав и свобод человека подаются в Верховную Раду Украины в виде ежегодных и специальных докладов уполномоченного по правам человека.
В сфере защиты прав человека наряду с государственными институтами существенную роль играют институты гражданского общества, среди которых, прежде всего, следует назвать общественные (неправительственные) организации. Деятельность общественных организаций на Украине регулируется Законом Украины «Об общественных объединениях».
Стоит отметить, что в соответствии с украинским законодательством общественные организации (в том числе правозащитные) обладают реальными рычагами влияния на законотворческий процесс и государственную политику. Еще во времена президентства Виктора Януковича при всех структурах исполнительной власти были созданы Общественные советы – консультативно-совещательные органы, в которые вошли представители различных общественных, религиозных, благотворительных организаций, творческих союзов, негосударственных СМИ. Статья 10 Закона Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека» также предусматривает возможность создания консультативного совета при уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека с целью предоставления уполномоченному консультационной поддержки, проведения научных исследований, а также изучения предложений относительно улучшения состояния защиты прав человека и основополагающих свобод. Такой консультативно-совещательный орган при украинском омбудсмене был создан в 2012 году. Деятельность консультативного совета регламентируется Положением о консультативном совете при уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека.
В структуре министерства внутренних дел Украины действует экспертный совет по вопросам соблюдения прав человека и реформирования органов внутренних дел. Согласно п.4 Положения об экспертном совете основными целями его деятельности является содействие министерству в вопросах обеспечения прав человека в период трансформации и реформирования, осуществление общественного контроля за соблюдением прав человека в деятельности органов внутренних дел, участие представителей Совета в усовершенствовании нормативно-правовой базы ОВД относительно соблюдения прав человека, укрепление взаимодействия МВД с институтами общественного общества, предоставление экспертных выводов и рекомендаций и осуществление профессиональных консультаций по этим вопросам.
Несмотря на то, что украинским законодательством предусмотрена достаточно разветвленная система организационно-правовых гарантийобеспечения и защиты прав и свобод человека, реальные практики соответствующих государственных институтов на протяжении многих лет свидетельствуют о наличии в этой сфере крайне серьезных проблем, имеющих системный характер. Многие характеристики, которыми в украинском законодательстве наделены государственные институты, ответственные за соблюдение прав и свобод человека, на деле носят сугубо декларативный характер – особенно в той части, где говорится об их независимости и политическом нейтралитете.
Государственные институты, на которые возложены функции соблюдения и защиты прав и свобод человека – прежде всего, украинская судебная система, особое место в которой занимает Конституционный Суд Украины, а также уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека, – несмотря на свою независимость и самостоятельность, де-факто всегда находились в подчиненном и зависимом положении от исполнительной власти. Подобная ситуация оказалась обусловлена даже самим порядком формирования этих органов. Так, в соответствии с законом «О Конституционном суде Украины» из 18 судей, входящих в состав Конституционного суда 6 назначаются Президентом Украины, 6 – Верховной Радой (т.е. фактически парламентским большинством) и 6 – съездом судей Украины. С учетом традиционно доминирующего положения, которое в украинской властной иерархии занимает глава государства, а также сильной коррупционной составляющей, давно и прочно укоренившейся в украинской судебной системе, ни о какой реальной независимости Конституционного суда говорить не приходится.
То же самое можно сказать и об институте уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека (омбудсмена), чье избрание формально находится в ведении Верховной Рады, но фактически опять-таки во многом зависит от позиции исполнительной власти. За все время существования института украинского омбудсмена никто не воспользовался имеющимся в его распоряжении инструментарием для защиты языково-культурных прав русских и русскоязычных граждан Украины. В частности, без всякого внимания со стороны омбудсмена осталось принятие Верховной Радой Украины целого ряда законодательных актов, явно ущемляющих языковые права русского и русскоязычного населения, а также других этнических общин, проживающих на территории Украины. Речь идет, в том числе, и о скандально известном Законе Украины «Об образовании», принятие которого вызвало широкий негативный резонанс не только на Украине, но и за ее пределами.
Аналогичным образом можно, кстати, оценить и деятельность подавляющего большинства украинских правозащитных организаций – прежде всего тех, кто тесно сотрудничает с различными украинскими госструктурами. Стоит отметить, что персональный состав вышеупомянутых консультативных и экспертных советов при украинских государственных учреждениях сформирован по большей части из тех украинских НПО, которые настроены более-менее лояльно по отношению к нынешнему политическому режиму. Как и в случае с украинским омбудсменом, анализ конкретных действий данного сегмента НПО в правозащитной сфере позволяет сделать вывод о явной политической ангажированности и избирательном подходе большинства украинских правозащитных организаций в вопросах защиты прав и свобод человека.
Ситуация с соблюдением прав и свобод человека на Украине
Характерной особенностью украинского правозащитного сообщества в настоящее время, при всей его внешней старательно афишируемой аполитичности, является явная поляризация по политическому признаку. Это проявляется, прежде всего, в отношении к политическому режиму, который установился на Украине, и к практическим шагам нынешней украинской власти в различных сферах, в том числе, в сфере соблюдения прав и свобод человека.
Та часть украинского правозащитного сообщества, которая в свое время активно поддержала «евромайдан», настроена достаточно лояльно по отношению к нынешней власти. Наиболее острая критика по вопросам соблюдения прав человека со стороны этой части украинских правозащитников направлена, в основном, либо по адресу предыдущей украинской власти (бывшего президента В.Януковича), либо по адресу Российской Федерации. Что же касается проблем с правами человека в нынешней Украине, то здесь критика носит крайне дозированный и избирательный характер. Это касается и ситуации с соблюдением права на жизнь, и политических преследований, и ситуации со свободой слова, и грубых нарушений прав верующих, принадлежащих к УПЦ Московского Патриархата, и ситуации с соблюдением прав разных этнических групп – особенно русского и русскоязычного населения.
Оценивая общую ситуацию в сфере соблюдения прав и свобод человека в период с 2014 по 2018 год отмечаем, что в течение всего этого отрезка времени на Украине наблюдается системное сворачивание политических и гражданских прав и свобод. Стоит подчеркнуть, что такая системная дискриминация и преследование затрагивает следующие группы населения:
- независимые журналисты и медиа-компании с альтернативной точкой зрения;
- прихожане и духовенство УПЦ;
- еврейская религиозная община;
- представители оппозиционных политических партий, в особенности коммунистической;
- представители общественности, проводящие расследования злоупотребления и коррупции во власти;
- участники движения за права женщин и ЛГБТ-сообщества;
- оппоненты идеологической повестки власти и сторонники поиска компромисса с Россией;
- граждане, проживающие на территории Крыма и Донбасса;
- русскоговорящие граждане.
Украинские правозащитные организации, открыто критикующие нынешнюю власть за грубые нарушения политических прав и свобод граждан, лишены всякого практического влияния на выработку государственной политики в сфере прав и свобод человека, а также не имеют серьезной информационной поддержки со стороны абсолютного большинства украинских СМИ, в той или иной степени зависимых от власти. Более того, украинские правозащитники, оппонирующие нынешней власти, подвергаются постоянному давлению как со стороны украинских силовых структур, так и со стороны разного рода праворадикальных элементов, что серьезно осложняет их работу и создает реальные риски для их личной безопасности и здоровья.В то же время остается очевидным, что ряд вопросов, требующих самого активного реагирования (особенно в сфере соблюдения культурно-языковых прав различных этнических общин, проживающих на территории Украины) пока что остается вне поля зрения международного сообщества.
Рекомендации по повышению эффективности работы по защите прав русского и русскоязычного населения на Украине
Анализ нынешней ситуации с соблюдением прав и свобод человека на Украине позволяет говорить о системных и массовых нарушениях прав человека в этом государстве, в том числе, прав русского и русскоязычного населения.
Органы государственной власти Украины в течение 2014-2018 г. проводят политику, направленную на откровенную дискриминацию русского и русскоязычного населения, а также других этнических меньшинств, проживающих на территории Украины. Искусственно сужается доступ к родному языку этнических русских и русскоязычного населения, происходит искусственная украинизация, насильственное превращение многонациональной Украины в моноэтническое государство.
Те же государственные институты, которые призваны способствовать защите и восстановлению нарушенных прав человека, либо откровенно бездействуют, как институт уполномоченного по правам человека, либо в той или иной мере содействуют ущемлению прав большой категории украинских граждан.
Крайне неоднозначная ситуация наблюдается в украинском правозащитном сообществе. Абсолютное большинство действующих на Украине правозащитных организаций отличает крайне избирательный поход к проблеме защиты прав и свобод человека. Что касается соблюдения прав русского и русскоязычного населения, то большинство украинских правозащитников просто откровенно игнорирует эту проблему, полностью или с незначительными оговорками одобряя действия органов государственной власти в этом направлении и, по сути, выступают в роли адвокатов нарушителей прав и свобод человека.
И только сравнительно небольшое количество украинских правозащитных организаций дают более-менее объективную оценку ситуации с соблюдением прав человека на Украине. Стоит, однако, отметить, что основное направление их деятельности затрагивает преимущественно сферу соблюдения политических и гражданских прав и свобод. То же самое можно сказать и о работе межгосударственных и международных правозащитных структур и организаций, подвергших в последнее время серьезной критике Украину за ситуацию в сфере соблюдения прав и свобод человека (некоторые из них вообще до самого недавнего времени не замечали на Украине серьезных нарушений прав человека).
В этой связи представляется необходимым уделить самое серьезное внимание повышению эффективности работы по защите прав русского и русскоязычного населения Украины. С учетом практического опыта различных отечественных и зарубежных правозащитных структур можно предложить следующие рекомендации:
1. Осуществлять постоянный комплексный мониторинг соблюдения прав и свобод человека на Украине, выделив в качестве ключевого приоритета соблюдение прав русского и русскоязычного населения. К проведению подобного мониторинга представляется целесообразным привлечь не только украинские, но и зарубежные правозащитные организации.
2. С целью обобщения информации о нарушениях прав и свобод человека на Украине представляется желательным создание тематического интернет-ресурса на нескольких языках, а также соответствующих страниц в социальных сетях.
3. На основании результатов мониторинга предлагается выпускать информационно-аналитические обзоры, посвященные проблеме соблюдения прав человека на Украине, с периодичностью от одного раза в месяц до одного раза в квартал.
4. По итогам мониторинга за год представляется целесообразным издание Белой книги соблюдения прав и свобод человека на Украине.
5. Поскольку рассчитывать на конструктивный подход нынешних украинских государственных институтов к решению вопросов, касающимся соблюдения прав национальных меньшинств представляется проблематичным, необходимо усилить сотрудничество с межгосударственными институтами и международными организациями, работающими в правозащитной сфере с тем, чтобы в более полной мере информировать их о ситуации с соблюдением на Украине прав русского и русскоязычного населения. С этой целью следует подумать о создании эффективных международных информационных площадок для обсуждения актуальных проблем в данной сфере, регулярном проведении встреч, круглых столов, конференций и т.п.
6. Содействовать объективному рассмотрению ситуации с соблюдением на Украине прав человека, в том числе, прав национальных меньшинств, в различных межгосударственных и международных структурах (Совет ООН по правам человека, ПАСЕ и др.), для чего усилить информирование этих структур по актуальным проблемам в сфере соблюдения прав человека на Украине.
7. Добиваться на межгосударственном уровне от властей Украины неукоснительного соблюдения прав человека (в том числе, прав национальных меньшинств) в соответствии с теми обязательствами, которые Украина приняла на себя при ратификации основополагающих международных документов в этой сфере. В частности, потребовать от властей Украины отмены дискриминационных законодательных актов, ущемляющих права национальных меньшинств в сфере образования и получения информации на родном языке. Добиваться от властей Украины приведения украинского законодательства в части, затрагивающей права и интересы национальных меньшинств, в соответствие с базовыми международными стандартами, предусмотренными Европейской конвенцией по правам человека, Рамочной конвенцией о защите национальных меньшинств и Европейской хартией региональных языков или языков меньшинств.
8. Требовать от властей Украины не на словах, а на деле вести борьбу против праворадикальных группировок, добиваться привлечения к уголовной ответственности лиц, которые занимаются разжиганием национальной, расовой религиозной вражды или ненависти, призывают к дискриминации граждан по языковому, этническому, расовому или конфессиональному признаку.
Практика показывает, что добиться от нынешней украинской власти хоть каких-то позитивных шагов в деле соблюдения основополагающих прав человека можно только вследствие скоординированного международного давления на официальный Киев.