От автора. Прошел год со времени проведения конституционной реформы, в результате которой впервые в Основном законе России появилась статья о поддержке соотечественников и сохранении их общекультурной идентичности. Так сложилось, что именно за это время на фоне глобального кризиса, вызванного пандемией QOVID-19, давно назревавшие противоречия в сложившейся за последние годы системе работы с соотечественниками, вышли наружу и стали очевидны для представителей Русского мира по обе стороны современной российской границы. Конституционные нововведения, на мой взгляд, открывают возможности решения этих застарелых проблем, что потребует значительных усилий со стороны как российского государства, так и самих соотечественников, направленных на смысловое и содержательное обновление ранее созданных общественных институтов. К слову, пока инерционность берет своё, разъедая своим унылым формализмом здоровые начала. Но конституционная норма - не чья-то сиюминутная суетная прихоть, а государственный инструмент долгосрочного действия. А значит – нам необходимо работать над тем, чтобы открывающиеся возможности стали реальностью.
Представляемый вашему вниманию текст был написан осенью 2020 г. по горячим следам принятия поправок к Основному Закону Российской Федерации и по сути является расширенной авторской версией статьи о новой конституционной норме, вошедшей в недавно изданный ЭИСИ сборник «Основной закон России: величие страны и достоинство граждан».
В силу объемности текста для удобства чтения он разделен на две части. В первой части будет идти речь об актуальности темы поддержки соотечественников и сохранения общероссийской культурной идентичности, формах реализации государственной политики в этой сфере, а также о том, как шел процесс внесения предложений о внесении поправки и её обсуждение среди экспертов и зарубежных соотечественников. Вторая часть содержит анализ содержания поправки, а также практические предложения по совершенствованию госполитики в отношении соотечественников на основе конституционного положения.
Введение
В результате исторических катаклизмов, войн и революций, за рубежами России образовалась многомиллионная русская община, насчитывающая по оценочным данным ок. 30 млн. человек, из которых ок. двух третей проживают на пространстве бывшего СССР, остальные – в т.н. «традиционном» зарубежье.
Положение о поддержке соотечественников за рубежом и сохранении их общекультурной идентичности (Ст. 69.3) – конституционное новшество для России. В советское время сам факт наличия родственных связей за рубежом являлся поводом для подозрения, а эмигранты воспринимались как «предатели Родины». Этот подход был обусловлен классовым принципом советского государства и конфронтационным характером международных отношений в условиях Холодной войны.
После распада СССР российское государство исходило из принципа интеграции в международные структуры, зачастую с отказом от собственных национальных интересов, а проживающие за рубежом (прежде всего – в странах «западных демократий») соотечественники рассматривались как союзники в процессе «демократизации» России. При этом огромная, 25-милионная зарубежная русская община, образовавшаяся в результате развала единого государства, долгие годы не получала от ослабленной России должной поддержки и внимания.
Постепенное развеивание либеральных иллюзий о вхождении России в «сообщество цивилизованных государств», неприятие «клубом избранных» самой идеи возрождения ее державного величия, геополитические попытки «сдерживания» России, выражающиеся как в военно-политической, так и в идейно-мировоззренческой сферах, ставит на повестку дня необходимость институционального закрепления новых принципов взаимоотношений России и зарубежного Русского мира.
Если после распада СССР фактически шла речь о вхождении России в глобальный мир на условиях победителей в Холодной войне, то возрождение державного величия России неизбежно требует собственного взгляда на модель глобализации, своего места в ней, а также оценки механизмов взаимодействия с другими субъектами международного права на принципах взаимоуважения и сотрудничества.
При этом подходе зарубежная русская община рассматривается как продолжение российского общества, как естественный «гражданский мост» между Россией и странами проживания соотечественников. Великая страна помнит о своих соотечественниках, оказавшихся вдали от Родины, и, формируя собственный глобальный проект, исходит из принципа достоинства гражданина, выражающегося и в том, чтобы сохранить свою идентичность, передать ее своим детям.
Державное величие России, основанное на тысячелетней культурно—исторической традиции, выступает гарантом поддержки соотечественников и сохранения их общекультурной идентичности как начала, обеспечивающего существование и самовоспроизводство зарубежного Русского мира.
Актуальность темы Поддержки соотечественников и сохранения общероссийской культурной идентичности, формы реализации государственной политики в этой сфере
Еще в 2001 г., выступая на I Всемирном конгрессе соотечественников, который стал «точкой отсчета» в формировании новой государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом, Президент России В.В.Путин отметил, что «соотечественник – категория далеко не только юридическая», а в первую очередь это «вопрос личного выбора» и «духовного самоопределения». По словам Президента России, «этот путь – не всегда прост», так как «понятие «русский мир» испокон века выходило далеко за географические границы России и даже далеко за границы русского этноса» [1].
Выступая тогда перед представителями Русского зарубежья, В.В.Путин подчеркнул, что в формировании образа России за рубежом принимают участие не только жители страны, но и соотечественники, живущие за границей и добившиеся выдающихся успехов в бизнесе, политике, обогатившие мировую культуру, чье мнение авторитетно и признано в мире.
Выступление Владимира Путина на I Всемирном Конгрессе соотечественников 2001 год
Понимание того, что именно общероссийская культурная идентичность лежит в основе зарубежного Русского мира, а акт «духовного самоопределения» является основным для идентификации себя в качестве «российского соотечественника», отражено и в российском законодательстве.
Базовым законом, регулирующим действия государства в этой сфере, является ФЗ № 99 «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом».
Согласно Федеральному закону в редакции 2010 г., соотечественниками за рубежом являются граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами территории Российской Федерации, а также ими признаются «лица и их потомки, проживающие за пределами территории Российской Федерации и относящиеся, как правило, к народам, исторически проживающим на территории Российской Федерации, а также сделавшие свободный выбор в пользу духовной, культурной и правовой связи с Российской Федерацией лица, чьи родственники по прямой восходящей линии ранее проживали на территории Российской Федерации». В том числе соотечественниками признаются: «лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства; выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства или лицами без гражданства» [2].
С точки зрения российского законодательства признание своей принадлежности к соотечественникам лицами, не являющимися гражданами России, «является актом их самоидентификации», которая может быть подкреплена «общественной либо профессиональной деятельностью по сохранению русского языка, родных языков народов Российской Федерации, развитию российской культуры за рубежом, укреплению дружественных отношений государств проживания соотечественников с Российской Федерацией, поддержке общественных объединений соотечественников и защите прав соотечественников либо иными свидетельствами свободного выбора данных лиц в пользу духовной и культурной связи с Российской Федерацией» [3].
Таким образом сохранение общероссийской культурной идентичности признается первостепенным необходимым условием для самого существования зарубежного Русского мира.
В практическом плане в государственной политике России в отношении соотечественников за рубежом можно выделить следующие основные направления работы:1. Обеспечение защиты прав и законных интересов соотечественников на основе норм международного права и международных договоров Российской Федерации;
2. Содействие дальнейшей консолидации российской диаспоры путем поддержки организаций соотечественников на всемирном, региональном и страновом уровнях, поощрение контактов организаций соотечественников с российскими государственными и общественными структурами, включая религиозные объединения;
3. Расширение информационного обеспечения соотечественников и оказание содействия в становлении издаваемых ими СМИ и интернет-ресурсов;
4. Содействие сохранению российской языковой и этнокультурной идентичности соотечественников;
5. Поддержка молодежных организаций соотечественников, русскоговорящей молодежи, сохранение и развитие их связей с Российской Федерацией;
6. Поддержка социально незащищенных слоев соотечественников.
Именно эти направления работы, в частности, представлены в Комплексном плане основных мероприятий по реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом – основном правительственном документе, который является практическим руководством к действию для федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации и общественных организаций при координации со стороны Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом (ПКДСР), возглавляемой министром иностранных дел России [4].
Отдельно следует упомянуть и содействие в добровольном переселении соотечественников из-за рубежа в Россию, на что направлена утвержденная в 2006 г. Указом Президента Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом [5].
Как одно из приоритетных направлений российской внешней политики, работа с соотечественниками за рубежом в значительной степени является прерогативой МИД России в координации через ПКДСР с другими профильными министерствами и ведомствами, прежде всего – с формально подчиненным ему Россотрудничеством, а также министерствами культуры, просвещения, внутренних дел, Росмолодежью, представителями субъектов РФ и др.
II Всемирный конгресс соотечественников, 2006 год
Помимо государственных структур на ниве работы с соотечественниками также действуют российские общественные организации, учредителями некоторых из них зачастую являются профильные министерства и ведомства. Так, Фонд поддержки и защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом, призванный оказывать соотечественникам поддержку на правозащитном направлении, учрежден МИД и Россотрудничеством, Фонд «Русский мир», отвечающий за поддержку русского языка и русской культуры за рубежом – МИД и Министерством просвещения.
В свою очередь, за рубежом создана многоуровневая система т.н. «координационных советов соотечественников», состоящая из странового уровня (объединяет «русские» общественные организации в конкретном государстве), регионального уровня (объединяет актив лидеров стран определенного региона – Европа, Ближнее зарубежье и т.д.) и всемирного уровня – Всемирный координационный совет российских соотечественников (ВКСРС). Всемирный координационный совет является исполнительным органом Всемирного конгресса соотечественников, который собирается раз в три года и на котором, как правило, выступает Президент России. Страновые и региональные КС ежегодно проводят свои конференции, на которых обсуждаются актуальные вопросы жизни русских общин, избираются управляющие органы, делегируются представители на региональный и всемирный уровни. На всемирном уровне в перерывах между всемирными конгрессами ежегодно проходят всемирные тематические конференции.
Такая структура в целом сложилась начиная с 2006 г.. когда на II Всемирном конгрессе соотечественников было принято решение о создании координационных советов во главе с ВКСРС, а в 2010 г, б ыла через соответствующие поправки зафиксирована в ФЗ № 99 «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом».
Во многом эта структура является результатом усилий Департамента по работе с соотечественниками МИД России, выполняющего функции секретариата ПКДСР, а на страновом уровне координируется российскими посольствами и представительствами Россотрудничества (РЦНК). Соответственно, организации соотечественников, входящие в координационные советы, представляют только тех общественников, которые взаимодействуют напрямую с российскими посольствами, что накладывает определенные ограничения в само дело «консолидации соотечественников».
Предложения о внесении поправки и обсуждение среди экспертов и зарубежных соотечественников
Инициирование Президентом России 15 января 2020 г. процесса изменений в Конституцию привлек заинтересованное внимание зарубежных соотечественников. Так, уже в самом начале обсуждения поправок член Координационного совета соотечественников в Эстонии Андрей Заренков высказал идею о том, что «Всемирный координационный совет российских соотечественников (ВКСРС), мог бы предусмотрительно предложить внести в основной закон всего одну строчку с упоминанием зарубежных соотечественников как части духовного пространства России на все времена», что стало бы гарантией «должного внимания не столько для нынешних поколений, сколько для наших детей и внуков». По его мнению, координационные советы «следовало бы подвигнуть русское зарубежье вместе со всей Россией принять участие в обсуждении поправок в Конституцию» так как «после дополнений в Конституции, мы вправе ждать соответственных и быстрых изменений в законодательстве России» [6].
Как рассказывает председатель ВКСРС и «Русского клуба в Шанхае» Михаил Дроздов, еще в 20-х числах января у него состоялась переписка с членом рабочей группы по подготовке предложений по внесению поправок в Конституцию Российской Федерации писателем и политиком Захаром Прилепиным, в ходе которой он предложил последнему подумать о том, чтобы внести на рассмотрение поправку, связанную с соотечественниками. По словам Михаила Дроздова, 13 февраля, во время заседания рабочей группы, на которой присутствовал президент России В.В. Путин, Прилепин эту идею озвучил и «комментарий президента был сдержанно-положительный, что дало уверенность в том, что работу по данному направлению можно и нужно активно продолжать» [7].
Сам Захар Прилепин, который внес поправку, направленную на поддержку русских за рубежом, так объяснял свою позицию по этому вопросу: «Очень важное, – поддержка русских за рубежом. Потому что русских десятилетиями унижают за рубежом, а мы ничего не делали для исправления ситуации. Буду рад, если все изменится. «Русский мир» необходимо поддержать. Я внес эту поправку и слежу, в какой формулировке она будет принята» [8].
Поправка о соотечественниках фигурировала среди комплекса т.н. «русских поправок», среди которых наиболее резонансными были инициативы об упоминании в Конституции русского народа и его государствообразующей роли в России.
Так, 3 февраля руководитель Института стран СНГ и депутат Госдумы Константин Затулин, «не ставя под сомнение равноправие всех наций и народностей в Российской Федерации, прав и обязанностей граждан Российской Федерации различных национальностей», предложил внести в начало преамбулы Конституции упоминание о русском народе, чтобы «отразить важную, системообразующую роль наиболее многочисленного русского народа в существовании и развитии России» [9]. А 10 февраля он же внёс свою вторую поправку, предложив дополнить преамбулу обязательством Российской Федерации «сохранять и упрочивать связь России с соотечественниками, проживающими за рубежом, поддерживать и защищать их культурную самобытность» [10].
При этом в ходе бурных обсуждений «русских поправок» в экспертной среде и в СМИ, нами подчеркивалось, что «пока «русскость» будет продолжать оставаться узкоэтнической категорией, а русские в РФ – лишь «одним из» многочисленных этносов, русскость в принципе не сможет выполнять интеграционных функций, изначально в ней заложенных и имеющих огромный цивилизационный потенциал по собиранию евразийского пространства» [11].
Принципиально важным являлось то, что Русское зарубежье принимало активное участие в обсуждении «русских поправок». Для того, чтобы подкрепить позицию, выраженную депутатом Константином Затулиным и писателем Захаром Прилепиным, руководство ВКСРС подготовило и направило соответствующие письма председателю Государственной Думы В.В.Володину, а также сопредседателям рабочей группы по внесению изменений в Конституцию – А.А.Клишасу, П.В.Крашенниникову и Т.Я.Хабриевой [12].
Председатель ВКСРС Михаил Дроздов, выступая за внесение в Конституцию понятия «соотечественник», пояснял, что, по его мнению, «назрели поправки, касающиеся важных смысловых вопросов бытия нашего народа: кто мы, зачем живем, к чему стремимся, на какие ценности опираемся, кем видим сами себя в современном мире». Как отмечал Михаил Дроздов, «две части нашего народа: живущего в метрополии и за ее пределами, ощущая свое единство, должны задекларировать его важность, подчеркнуть необходимость» и, по его мнению, «сделать это лучше всего именно в Конституции» [13].
Председатель ВКС Михаил Дроздов выступает на Всемирном конгрессе соотечественников
Председатель движения зарубежных российских соотечественников отмечал и позитивные перспективы, связанные с принятием такой поправки. По его словам, несмотря на то, что давно действует Федеральный закон о соотечественниках, введением понятия «соотечественник» в Конституцию, «работа государственных структур с соотечественниками может подняться на новый качественный уровень, закрепление этого термина в Основном Законе страны подчеркнет конституционную обязанность государства по обеспечению взаимодействия с соотечественниками за рубежом». В свою очередь, по его мнению, это будет благотворно и для русского зарубежья: «Мы – русские, живущие за пределами России, откликаясь на данную норму, должны будем, в свою очередь, стать платформой, на которую наше государство сможет рассчитывать, как на народных дипломатов, экспертов в странах проживания, тех людей, которые могут быть полезными стране» [14].
26 февраля состоялась очередная встреча Президента России Владимира Путина с рабочей группой по подготовке предложений о внесении поправок в Основной закон Российской Федерации. На этой встрече депутат Государственной Думы, председатель думского Комитета по образованию и науке и президент Фонда «Русский мир» Вячеслав Никонов также выступил с предложением о внесении в Конституцию положения о соотечественниках.
В частности, Вячеслав Никонов отметил, что «революции, войны, крупнейшая геополитическая катастрофа двадцатого века – все это разорвало наш народ, разбросало по разным странам и континентам» и сейчас «за пределами Российской Федерации существует огромный Русский мир, который может говорить на разных языках и не быть этнически русским». По мнению политика, «защита прав и интересов наших соотечественников, где бы они ни проживали – в далеком Уругвае или на близком Донбассе, - должна быть обязанностью нашего государства», при этом «исключительно важно сохранение общероссийской культурной идентичности, которая и позволяет сохранять духовное единство Русского мира». Вячеслав Никонов подчеркнул, что «вместе с нашими соотечественниками, вместе с Русским миром мы гораздо сильнее» [15].
Ответ Президента России был очень красноречивым. Приведем его полностью: «Поддержку соотечественников тоже считаю важным элементом. У нас много, действительно, людей наших, которые за границей проживают, и действительно, Вы правы, я сам многократно мог убедиться, там неважно уже, какой этнической группы человек, какой национальности: за границей – все русские. И носители русской культуры и русского языка, безусловно, имеют право так себя и называть. Поэтому наша задача и защищать их, и поддерживать с ними связи. Правильно. И спасибо Вам за это предложение»[16].
Таким образом Президент не просто признал эту тему важной и поддержал предложенную поправку, но и сделал существенное уточнение с точки зрения понимания общероссийской культурной идентичности. По мнению В.В.Путина, «русскость» не сводима к узко понимаемой этничности, а носит цивилизационный, общекультурный и в этом плане – интеграционный и для российской государственности, и для зарубежного Русского мира, характер.
Примечания
1. Выступление Президента России Владимира Путина на Первом Всемирном конгрессе российских соотечественников // https://vksrs.com/publications/vystuplenie-prezidenta-rossii-vladimira-/
2. Федеральный закон 24.05.1999 № 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" // https://ruvek.ru/upload/iblock/c82/Federalnyy_zakon_ot_24_maya_1999_g._99_FZ.pdf
3. Там же.
4. См: Комплексный план основных мероприятий по реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, на 2018–2020 годы // https://ruvek.ru/upload/iblock/642/Kompleksnyy-plan-meropriyatiy-v-otnoshenii-sootechestvennikov-za-rubezhom-na-2018_2020-gg..pdf
5. См: https://ruvek.ru/relocation/
6. Заренков Андрей. В наших силах изменить Конституцию России, где нет ни одного слова о российских соотечественниках // https://russkie.org/comments/v-nashikh-silakh-izmenit-konstitutsiyu-rossii-gde-net-ni-odnogo-slova-o-rossiyskikh-sootechestvennik/
7. Михаил Дроздов: «Упоминание соотечественников в Основном Законе России было бы большим шагом вперед» // https://vksrs.com/publications/mikhail-drozdov-upominanie-sootechestvennikov-v-osnovnom-zakone-rossii-bylo-by-bolshim-shagom-vpered/
8. Писатель Захар Прилепин: «Поправки в Конституцию – дело не сегодняшнего дня, а позавчерашнего» // https://fedpress.ru/expert-opinion/2443194
9. Депутат Затулин внёс поправку о русских в преамбулу Конституции // http://www.materik.ru/rubric/detail.php?ID=100397
10. Александра Докучаева. В российскую Конституцию предложена поправка о соотечественниках // https://russkie.org/articles/v-rossiyskuyu-konstitutsiyu-predlozhena-popravka-o-sootechestvennikakh/
11. Сергей Пантелеев. О «русской ирреденте» и праве на воссоединение: к итогам дискуссии // https://russkie.org/articles/o-russkoy-irredente-i-prave-na-vossoedinenie-k-itogam-diskussii/
12. Михаил Дроздов: «Упоминание соотечественников в Основном Законе России было бы большим шагом вперед»…
13. Там же.
14.Там же.
15.Владимир Путин выразил поддержку предложениям Вячеслава Никонова по поправкам в Конституцию // http://komitet8.km.duma.gov.ru/Novosti-Komiteta/item/21540643/
16.Там же.
Окончание следует
Russkie.org